美麗村鎮(zhèn)：新型鄉(xiāng)村治理體系的新探索

村鎮(zhèn)是我國基層政權(quán)組織，也是國家治理的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會日益開放、流動、多元化和復(fù)雜化，農(nóng)村的村級組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的經(jīng)濟社會背景正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村基層組織和政權(quán)也面臨重大的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。與此同時，隨著小城鎮(zhèn)人口的逐步放開，越來越多的農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集，對小城鎮(zhèn)的組織、管理、服務(wù)及環(huán)境提出了更高的要求。上述背景的變化迫切需要創(chuàng)新基層治理體系，改革完善治理結(jié)構(gòu)，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)村及農(nóng)村黨組織、村委會、社區(qū)以及集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，進(jìn)一步實現(xiàn)村鎮(zhèn)一體化治理，加強社會服務(wù)，提升治理能力。

正因如此，國家“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要以及一系列重要涉農(nóng)文件都要求各地積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。中共十八屆三中全會首次提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而后，2013年12月舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。”并強調(diào)“要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。要堅持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)”。

從實踐來看，2006年以后，各省市都開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試驗工作。至2009年，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)從“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗”階段轉(zhuǎn)入推進(jìn)“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋”的新階段。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時，一些省市也大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，深化土地、戶籍、公共服務(wù)和社會保障體制的改革，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，不斷探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制，進(jìn)行社會管理創(chuàng)新。然而，迄今為止，各省市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及基層治理等方面的發(fā)展很不平衡，尤其是對于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制以及社會管理創(chuàng)新的方向和路徑仍有不同的認(rèn)識，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及農(nóng)村社區(qū)和村級組織的建制、組織、功能等等仍有不少分歧，新型鄉(xiāng)村治理體系及鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制仍有待在實踐和試驗中進(jìn)一步探索。

隨著新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，中部地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)取得了許多突破性的成就，建設(shè)“美麗村鎮(zhèn)”的步伐不斷加快。不僅廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明水平在不斷的提高，農(nóng)村環(huán)境也在發(fā)生著變化，以前“臟亂差”的農(nóng)村現(xiàn)狀得到了很大的改善，基層治理不斷加強。由“美麗中國”到“美麗鄉(xiāng)村”，再到“美麗村鎮(zhèn)”，新型城鎮(zhèn)化得到進(jìn)一步完善。然而，在推進(jìn)美麗村鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程中仍存在一些問題與不足，特別是區(qū)域發(fā)展不均衡、工業(yè)化進(jìn)程相對滯后、城市規(guī)模相對較小、財政資金投入有限、基礎(chǔ)設(shè)施配套缺位、城市公共服務(wù)水平相對較低、社會保障體系尚不健全等，影響和制約著中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

為了貫徹落實中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，了解各地小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗和做法，研究財政支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的著力點和相關(guān)政策，我們通過實地調(diào)研，探索了美麗城鎮(zhèn)建設(shè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鎮(zhèn)村一體、美麗城鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村相得益彰、良性循環(huán)的途徑和機制。

課題組通過分析S市X片區(qū)的村鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，按照中部省份建設(shè)美麗村鎮(zhèn)的要求，借鑒已經(jīng)形成的國內(nèi)外村鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，探討了美麗村鎮(zhèn)的建設(shè)體系，以期更好地推動中部地區(qū)美麗村鎮(zhèn)建設(shè)從理論建構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用。并為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化積累經(jīng)驗。

美麗村鎮(zhèn)的建設(shè)原則

美麗村鎮(zhèn)的建設(shè)是嘗試通過對村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、社會的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善。因此，建設(shè)美麗村鎮(zhèn)應(yīng)遵循以下基本原則和建構(gòu)思路：

堅持以人為本，改善民生。始終把農(nóng)民群眾的利益放在首位，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)他們大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境、加快建設(shè)生態(tài)家園。

堅持城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)籌發(fā)展。建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和美麗村鎮(zhèn)建設(shè)，深化戶籍制度改革，加快農(nóng)民市民化步伐，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，示范帶動。強化規(guī)劃的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，切實做到先規(guī)劃后建設(shè)、不規(guī)劃不建設(shè)。按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、分批實施的思路，堅持試點先行、量力而為，逐村整體推進(jìn)，逐步配套完善。

堅持合理集聚，節(jié)約用地。村莊規(guī)劃應(yīng)與土地整理、村莊整治相結(jié)合，與土地利用規(guī)劃相銜接，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，相對集中，適度規(guī)模，分步實施”的要求，實現(xiàn)土地的集約使用和耕地的占補平衡。

允許適度超前，增強配套。按照城鄉(xiāng)村鎮(zhèn)居民生活條件同質(zhì)化，以及公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施配置均等化的目標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟、社會發(fā)展要求合理布局配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施。