黨內監(jiān)督體制的變遷

中共黨內監(jiān)督機構創(chuàng)立的初衷是保證黨的集中和統(tǒng)一。因此，在制度設計上，中共一大《中國共產黨綱領》明確規(guī)定，黨的地方委員會“應受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督”。中共二大通過的《關于議會行動的決案》則更進一步指出：“不受中央執(zhí)行委員會監(jiān)督或違犯中央執(zhí)行委員會方針時，立即撤銷其委員資格，并開除出黨。”這是一種單一的自上而下的命令性體制，它體現(xiàn)的是中央對地方、組織對干部、上級對下級的黨內干部監(jiān)督理念，表明當時中共還沒有確立下級對上級的監(jiān)督機制。

1927年4月，在中共五大上，由于對陳獨秀工作作風的不滿，黨內同志第一次提出“集體領導”和“民主集中制”的原則問題。于是在1927年6月通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》中，明確指出“黨部的指導原則為民主集中制”，規(guī)定黨的執(zhí)行機關必須選舉產生，地方黨組織對于地方部分問題有自行解決的權力等。這個文件還專列“監(jiān)察委員會”一章，并對其管理體制、工作流程、職責權限、人員構成等作出相應規(guī)定。規(guī)定中央委員、省委委員不得兼任中央和省監(jiān)察委員，中央、省委不得取消中央和省監(jiān)委會的決議；中央或省監(jiān)委會與中央或省委意見不同時，則移交至雙方的聯(lián)席會議解決，如不能解決時，則移交省和全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之。這實際上已經明確了黨委的決定權與監(jiān)委的監(jiān)督權的界限，它對于監(jiān)委會行使黨內監(jiān)督權起了極大的促進作用。

新中國成立后，黨中央于1950年2月曾發(fā)布《關于各級黨的紀律檢查委員會領導關系問題的指示》，指出各級紀委是各級黨委的一個工作部門，對紀委的工作職責和隸屬關系作出明確界定。但這種制度設計，也不利于紀委對同級黨委的監(jiān)督和制約。直到1955年3月黨中央通過《關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，才明確規(guī)定中央監(jiān)委由全國代表會議選舉，并由中央全會批準，地方各級監(jiān)委由黨的代表大會或代表會議選舉，并由上一級黨委批準。這實際上提高了黨的監(jiān)察委員會的機構設置和權力授予規(guī)格。這個決議還規(guī)定上級監(jiān)委有權檢查下級監(jiān)委的工作，并有權審查批準和改變下級監(jiān)委對案件所作的決定，下級監(jiān)委應向上級監(jiān)委報告工作，表明中共已開始探索黨內監(jiān)督機構實行垂直管理的問題。在此基礎上，1956年黨的八大通過的《中國共產黨章程》進一步確立黨內專門監(jiān)督機關在上下級關系上的垂直領導體制，并將七大《中國共產黨章程》規(guī)定的監(jiān)察機構在本級黨委的“指導下”進行工作，修改為在本級黨委的“領導下”工作。于是黨內監(jiān)督機構開始出現(xiàn)“雙重領導”，即既受上級監(jiān)察機關領導，也同時受本級黨委領導的工作模式。但是由于受當時國際國內環(huán)境的影響，中共八大的正確主張根本無法得到落實。此后的“反右傾”、“四清運動”、“文化大革命”更使黨內監(jiān)督工作陷入癱瘓。

1982年中共十二大通過的黨章，重新恢復黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生、各級紀律檢查委員會接受“雙重領導”等規(guī)定，明確中央紀委接受中央委員會領導，地方各級紀委接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，并逐步擴大紀委的職權，紀委承擔保護、懲處、監(jiān)督、教育“四項職能”，強化黨內專門干部監(jiān)督機構的權威和地位。十二大的黨章還要求各級紀委“對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規(guī)定范圍內的監(jiān)督”。

1992年中共十四大通過的黨章，對黨內監(jiān)督體制作了進一步完善。規(guī)定“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告”；向中央一級黨和國家機關派駐的紀檢組或紀檢員，“可以列席該機關黨的領導組織的有關會議”；各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨委成員有違紀行為,可以“先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準”。

在此基礎上，2002年黨的十六大明確指出：“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”在黨內監(jiān)督機構管理體制上，十六大黨章雖然規(guī)定地方紀委仍由同級黨委和上級紀委雙重領導，但不再強調以同級黨委領導為主。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央繼續(xù)沿著上述改革的基本思路，明確提出“要建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系”。

總之，監(jiān)督是權力正確運行的根本保證。只有不斷完善權力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障，才能在全黨乃至全社會營造風清氣正的政治生態(tài)。

（作者為北京師范大學馬克思主義學院副院長，教授、博導；北京師范大學馬克思主義學院博士后滕明政對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《中國共產黨章程》，新華網，2012年11月18日。

責編/楊鵬峰 賈娜（見習） 美編/于珊

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