政策試驗中的民主協(xié)商

從知識社會學角度看，政策制定是一個運用多元主體擁有的知識而對政策目標和工具進行選擇的過程。傳統(tǒng)意義上，政策制定過程主要受決策者和政策專家主導。隨著試驗成為政策制定的重要環(huán)節(jié)，它將利益相關(guān)者引入政策議程，決策者知識、專家知識遇到了公眾擁有的地方性知識的競爭。在這種形勢下，專家的見解與公共輿論之間很容易發(fā)生沖突。為了協(xié)調(diào)不同主體的立場、觀點和利益訴求，需要在多方主體之間增進協(xié)商對話，促進不同知識的分享和交流，從而凝聚共識，形成政策知識的合作生產(chǎn)機制。

觀察中國改革的基本路徑，可以看到政策試驗發(fā)揮了重要作用，它不僅是深化改革的一種方法，而且已經(jīng)成為一種成功的治理模式。江小涓提出，中國改革之所以如此重視試點，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗、智慧和首創(chuàng)精神”這個基本理念外，還有“效果不確定”“意見妥協(xié)”“因地制宜”等方面的原因。她指出，大部分政策試點的目的在于測試和評估新政策的效果，“對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案”[17]。在認知不充分情況下，通過試點來測試新政策的效果，既能夠積累經(jīng)驗，也能突破障礙和緩沖壓力，是推進改革的一種有效手段。

首先，政策試驗構(gòu)建了針對特定議題的議事網(wǎng)絡(luò)，為決策者與基層官員、專家、公眾之間增進溝通提供了便捷渠道。構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的互動平臺，有利于促進各方所擁有知識的分享和交流。對于中央主導的政策試驗來講，這種知識分享進一步擴大到中央官員、地方官員、專家和公眾等主體。各方進行互動的目的在于交換和協(xié)調(diào)各自提供的事實、解釋、假設(shè)及因果邏輯。通過公開討論和商討，在必要時還會引入談判機制，通過知識整合和再建構(gòu)過程，最終形成共識性的政策知識，為深化改革提供共同的認知基礎(chǔ)。在此過程中，各方都會收集數(shù)據(jù)和證據(jù)，聽取基層官員、專家和利益相關(guān)者的意見和評價，進而調(diào)整自身的政策立場，它形成了針對一項政策議題的民主協(xié)商決策機制。

其次，政策試驗在小范圍開展試點，為持不同意見者之間增進溝通提供了有效途徑。對于重大挑戰(zhàn)的應(yīng)對，各方行動主體提出的問題診斷往往存在分歧，甚至立場和觀點完全對立。重大挑戰(zhàn)涉及的問題高度復雜，政策干預的手段和結(jié)果具有不確定性，不同的政策主張互相競爭，難以形成統(tǒng)一意見，無法達成各方都接受的方案，這使得政策決策變得極其困難。在意見分歧的情況下，政策試點就成為解決問題的一種有效機制，它在小范圍內(nèi)開展試點，決策者具有進退余地。政策試點采取讓事實說話的策略，當政策試驗產(chǎn)生證據(jù)時，圍繞政策議題的爭議就會得到緩和，從而有利于凝聚共識。在持續(xù)的試驗和比較中，有利于探索出有效的政策道路。

最后，政策試驗在中央與地方之間建立協(xié)商機制，為各地因地制宜推進改革提供了可行途徑。在統(tǒng)一領(lǐng)導體制下，政策試點采取中央與地方協(xié)商的方式，它允許地方根據(jù)實際情況選擇恰當?shù)墓?jié)奏推進改革。對于大國治理來講，全國各地的自然狀況差異較大，經(jīng)濟社會基礎(chǔ)不同，推進改革的初始條件不一樣，深化改革的政策需求也不一樣。有些新政策適合東部地區(qū)，但卻不一定適用于西部地區(qū)。推進改革需要考慮各地的基礎(chǔ)條件，尤其是經(jīng)濟社會領(lǐng)域的改革不能要求各地“齊步走”。政策試點應(yīng)與地方的自主創(chuàng)新相結(jié)合，根據(jù)實際情況分批分期推進改革。這樣，中央提出新的政策導向后，基礎(chǔ)條件較好的地方先行試點，取得成功后形成示范效應(yīng)，其他地區(qū)跟進學習可減少“試錯”成本。

以試驗民主支持韌性治理

對于一項復雜的政策議題來講，當決策系統(tǒng)缺少相關(guān)知識積累時，對于政策議題的理解就會呈現(xiàn)混亂、錯雜、分歧的特征。為了增進認知，就要通過小范圍試驗來觀察不同干預措施的結(jié)果，在決策者與基層官員、專家、利益相關(guān)者之間增進交流，傾聽不同行動主體的意見和評價，進而總結(jié)經(jīng)驗教訓，把握事物發(fā)展的規(guī)律性特征，推進新知識的生產(chǎn)。決策系統(tǒng)依靠新知識深化認知，進而制定新政策。隨著對政策問題的認知走向深化，復雜問題就會變得結(jié)構(gòu)化。

政策試驗可理解為對不同來源知識的應(yīng)用和再建構(gòu)的過程，它針對特定議題構(gòu)建議題學習網(wǎng)絡(luò)，通過互動交流持續(xù)獲取新知識，并將其納入政策知識體系之中，形成新的政策知識建構(gòu)。在政策試驗過程中，專家、官員、利益相關(guān)者之間持續(xù)地互動，促進了不同來源知識的分享和交流，并通過知識整合和再建構(gòu)過程，持續(xù)生產(chǎn)新知識。不同行動主體所擁有的知識具有各自的特點：專家的知識在科學性方面具有優(yōu)勢，它依賴于同行評估機制進行質(zhì)量審查；官員的知識與政府實踐和行政流程密切相關(guān)，它強調(diào)知識的政治性和應(yīng)用價值，但在評估機制上并不那么嚴格；利益相關(guān)者的知識以特定情境下的經(jīng)驗積累為基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)為地方性知識或者見解。

在多層級治理體系中，與中央政府相比，地方政府對本地情況更為了解，在地方性事務(wù)方面擁有信息優(yōu)勢，而中央政府掌握著決策權(quán)，雙方之間的信息傳遞是有限的[18]。如何利用地方政府的信息優(yōu)勢改進公共治理呢？一種有效的途徑就是區(qū)分決策權(quán)與探索權(quán)，中央政府對試點地區(qū)實行特殊授權(quán)，將新政策的探索權(quán)讓渡給學習能力強的地方政府。試驗民主針對政策問題構(gòu)建議事平臺，將中央官員、地方官員、專家和利益相關(guān)者納入議事過程，促進了不同來源知識的分享、交流和應(yīng)用，有利于化解統(tǒng)一領(lǐng)導和有效治理之間的張力，既發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導的制度優(yōu)勢，又充分利用不同來源的知識，提升政策決策的科學性和民主性，增強國家治理的韌性和適應(yīng)性。

“韌性”（resilience）這一概念最初應(yīng)用于力學、工程學領(lǐng)域，用來衡量物體受外部壓力后反彈回原初狀態(tài)的程度。后來，這一概念進一步拓展內(nèi)涵，用以表達應(yīng)對能力、適應(yīng)能力等，并在生態(tài)學、管理學等領(lǐng)域得到應(yīng)用[19]。“韌性”刻畫了系統(tǒng)受到外界干擾時所表現(xiàn)出的一系列能力，包括吸收外界沖擊和擾動的能力、通過建立學習機制提升自適應(yīng)的能力、回復到原初狀態(tài)或達到更好狀態(tài)的能力，以及降低災害風險和損失的能力等[20]。就國家治理來講，韌性治理意味著不同主體之間保持著相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系，當受到外部沖擊時，不同主體之間又能夠迅速進行協(xié)調(diào)，以保持國家治理的彈性和調(diào)適能力。韌性治理承認個人理性能力的有限性[21]，強調(diào)國家治理要調(diào)動多方主體的積極性和創(chuàng)造力，決策者要增進與基層官員、專家、利益相關(guān)者的互動，促進不同來源知識的分享、交流和應(yīng)用。

韌性治理是在國家治理基本結(jié)構(gòu)已經(jīng)制度化的背景下，為了激發(fā)多元主體的內(nèi)生活力，政治系統(tǒng)設(shè)置開放性、包容性的政策議程，使各類行動主體都能參與政策過程，從而持續(xù)優(yōu)化公共政策體系及公共治理模式，有效應(yīng)對各種沖擊和挑戰(zhàn)。對于大國治理來講，既要維護公共政策的統(tǒng)一性，又要保障地方治理的有效性，一個有效的途徑便是引入政策試驗機制，圍繞特定政策議題，構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的政策網(wǎng)絡(luò)，將中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者都納入?yún)f(xié)商過程。在政策試驗中，中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者的立場和觀點反映了各自的信仰體系和價值觀，他們對相關(guān)問題具有各自的看法，并且形成差異化甚至對立的解釋和假設(shè)。不同來源的知識的分享和交流，有利于整合各方意見和觀點，在試驗結(jié)果及其產(chǎn)生的證據(jù)引導下，各方之間增進協(xié)調(diào)，從而凝聚共識，達成各方都能接受的政策安排。

我們從試驗民主的視角剖析中國改革的行動邏輯，可以看到，政策試驗創(chuàng)設(shè)了一種議事網(wǎng)絡(luò)，決策者通過這種途徑收集基層官員、專家和公眾的意見和建議，并根據(jù)反饋獲得的信息持續(xù)改進政策安排。這種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的政策試驗和知識生產(chǎn)過程，使中國改革實現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導和有效治理兩者的并行不悖，積累了國家治理與改革的中國經(jīng)驗，提供了發(fā)展中國家實現(xiàn)跨越式發(fā)展的中國方案。試驗民主的運作實踐及經(jīng)驗表明，深化改革需要創(chuàng)設(shè)一種組織學習機制，高效率地運用專家、地方官員和利益相關(guān)者擁有的知識，推進不同來源知識的分享和交流。

基于上述分析，提升國家治理的韌性和適應(yīng)性，有必要從以下幾個方面優(yōu)化政策試驗的組織安排和機制設(shè)計。

一是區(qū)分政策議題的不同屬性，有針對性地選擇適宜的試驗模式，提升政策知識生產(chǎn)的有效性。從組織方式看，政策試驗可分為受控實驗、地方試點和創(chuàng)新探索三種類型，三者的認知邏輯具有差異性。受控實驗將科學實驗作為政策分析的一種研究方法，它將隨機化視為實驗的決定性特征。對于技術(shù)性議題來講，選擇受控實驗方式，可更為精確地檢驗一種政策方案的有效性。然而，政策議題往往涉及大量的政治因素，公共政策總是被賦予某些價值目標，這些目標可能來自于國家治理的價值導向、公眾參與所表達的目標訴求、政府官員以及政策專家的價值選擇[22]。政策分析需要考慮所涉及機構(gòu)和人員的價值觀和影響力。對于目標模糊、存在價值沖突的改革議題來講，決策者僅提出了新的政策思路，尚未形成明確的政策方案，在這種情況下，更適合采取小范圍試點的方式，鼓勵試點地區(qū)制定并實施新方案，收集基層官員、專家、利益相關(guān)者的評價和意見，有利于增進政策認知，提升政策決策的理性和正當性水平。

二是改進政策試驗的機制設(shè)計，盡可能提出新的框架性思路，并采取小范圍試點方式，減輕基層試點項目過多導致的行政負擔。當前，有的行政部門在發(fā)出試點倡議時，并沒有提出新的政策導向或設(shè)計。大部分地方試點都屬于一種“創(chuàng)新”試探，它們并沒有框架性的政策設(shè)計，只是強調(diào)探索和創(chuàng)新。一些試點項目的意義僅在于“有故事可講”，可將匯報材料寫得更為生動。有研究發(fā)現(xiàn)，在實踐中，政策試點存在被科層化“捕獲”的現(xiàn)象。既然試點變成了創(chuàng)新性探索，當上級政府發(fā)出倡議后，下級政府及相關(guān)部門就會被裹挾進來，基層政府承擔了大量的試點項目，試點單位往往沒有充足的時間和精力對現(xiàn)行治理方式進行反思和改進，只能采取“以不變應(yīng)萬變”的程式化運作[23]。鑒于此，提升政策試驗的組織學習功能，有必要改進機制設(shè)計，決策者在接受新理念后，要盡可能提出新的政策導向，傳遞新的政策信號，并在小范圍內(nèi)開展試點，防止政策試點異化為科層化的運作形態(tài)。

三是區(qū)分政策試點的局部成功和全國有效性，在推廣地方經(jīng)驗前，需要引入對話和審議程序，聽取專家和利益相關(guān)者的聲音，防止地方經(jīng)驗在大范圍推廣中出現(xiàn)問題。在改革成為主流話語的背景下，地方政府熱衷于各種創(chuàng)新性探索。一些政策試點只是為了支持已經(jīng)作出的創(chuàng)新決策，論證這種政策主張的正確性，因此試點提供了經(jīng)過包裝的“證據(jù)”支撐的匯報材料[24]。然而，有的試點經(jīng)驗是在嚴格控制干擾因素的前提下形成的，并且消耗了大量的人力、物力和財力資源。當試點經(jīng)驗大面積推開后，由于無法控制的因素，政策實施就可能難以取得同樣的效果。政府治理具有多維度的目標任務(wù)，在常態(tài)情況下，地方政府不可能在某一領(lǐng)域投入太多資源。這使得一些精心打造的試點經(jīng)驗，卻出現(xiàn)了難以進行推廣的問題。為扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，在試點經(jīng)驗總結(jié)和推廣過程中，需要遵循協(xié)商民主原則，構(gòu)建對話和審議機制，讓不同觀點都具有分享和交流的機會，在互相砥礪中增進認知，從試點經(jīng)驗中提煉具有更廣適用性的政策知識。

四是創(chuàng)設(shè)政策試驗的交流平臺，在中央官員、地方官員、專家、利益相關(guān)者之間增進互動和知識交流。政策試驗致力于通過局部試點的方式為政策決策提供證據(jù)支持。持續(xù)變化的外部環(huán)境，激發(fā)政策分析人員提出新思想和政策倡議。新的政策主張是否有效，需要在小范圍內(nèi)開展試點進行評估。政策試驗通過區(qū)分決策權(quán)和探索權(quán)，賦予試點地區(qū)在特定議題領(lǐng)域的自主探索權(quán)，為政策創(chuàng)新和持續(xù)調(diào)整留出空間，使基層官員、專家、利益相關(guān)者能夠參與試驗議程，利用各自擁有的知識來改進地方治理。為了促進不同來源知識的分享和交流，政策試驗需要構(gòu)建跨層級、跨部門、跨界別的議題平臺，從而容納各方參與者，彼此分享觀點和看法，進而對政策知識進行再建構(gòu)，形成政策知識的共同生產(chǎn)機制。

五是持續(xù)對地方試點及經(jīng)驗進行評估，對地方性知識進行歸納和提煉，并將其轉(zhuǎn)化為更為規(guī)范化、系統(tǒng)化的一般性知識。在政策試驗中，小范圍試點取得成功后，首先需要發(fā)揮專家的作用，通過調(diào)研和評估的過程，識別有效制度安排，從地方經(jīng)驗中提煉新概念，將實踐經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為概念性知識，為地方經(jīng)驗的分享、交流和傳播提供便利。對于不同地區(qū)在試點中積累的成功經(jīng)驗，也需要專家進行總結(jié)和歸納，對地方性知識進行整合，形成更為結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)性知識，從而深化對政策問題及應(yīng)對措施的認知。隨著對政策議題的發(fā)展規(guī)律具有更多認知，議題自身的不確定性就會降低。隨之，政治系統(tǒng)通過政策制定過程，采納專家提供的系統(tǒng)性知識，將其轉(zhuǎn)化為制度性安排，在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（本文系國家社科基金重大項目“中國特色政策試驗與政府間學習機制研究”和中國人民大學科研基金重大項目“政策試驗模式的國際比較研究”的階段性成果，項目編號分別為：19ZDA123、20XNL022）