【摘要】憲法是黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把憲法實(shí)施擺在全面依法治國的突出位置，多次就憲法實(shí)施工作進(jìn)行具體部署，并采取系列有力舉措加強(qiáng)憲法實(shí)施，推動(dòng)我國憲法實(shí)施及相關(guān)制度建設(shè)取得重大成就。在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)憲法全面實(shí)施，必須緊緊圍繞黨中央的決策部署，始終堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想中關(guān)于憲法實(shí)施的重要論述為指引，秉持系統(tǒng)思維和問題導(dǎo)向，堅(jiān)持憲法實(shí)施、憲法解釋、憲法監(jiān)督共同推進(jìn)，加快構(gòu)建科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的憲法實(shí)施制度體系，建立和運(yùn)行好憲法實(shí)施情況報(bào)告制度。
【關(guān)鍵詞】習(xí)近平法治思想 憲法實(shí)施 制度體系
【中圖分類號(hào)】D920.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.19.001
【作者簡(jiǎn)介】李玉萍，第十四屆全國人大憲法和法律委員會(huì)專職委員。研究方向?yàn)榱⒎▽W(xué)、刑事法和司法制度，主要著作有《刑事訴訟行為無效制度初論》《程序正義視野中的量刑活動(dòng)研究》等。
《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱“憲法”）作為國家的根本法，是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。[1]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱黨的二十屆三中全會(huì)《決定》）要求，“必須全面貫徹實(shí)施憲法”，“健全保證憲法全面實(shí)施制度體系”。如何堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想中關(guān)于憲法實(shí)施的重要論述為指引，健全完善相關(guān)制度體系，保證憲法全面實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威，捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，是新時(shí)代新征程上全面推進(jìn)依法治國和法治中國建設(shè)的一個(gè)重大課題。
習(xí)近平法治思想中關(guān)于憲法實(shí)施的重要論述
中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來，習(xí)近平總書記高度重視憲法在治國理政中的重要作用，圍繞我國憲法實(shí)施作出系列重要論述，提出系列重大論斷。這些重要論述和重大論斷有的出現(xiàn)在專門論述中，如在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行四十周年之際發(fā)表的署名文章；有的融合在其他文件或者講話之中，如在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的重要講話；有的則是就憲法問題或者憲法工作作出的重要指示批示，如在第一個(gè)（2014年12月4日）、第三個(gè)（2016年12月4日）、第五個(gè)（2018年12月4日）和第十個(gè)（2023年12月4日）國家憲法日到來之際所作的重要指示批示。作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分，習(xí)近平總書記關(guān)于憲法尤其是憲法實(shí)施的重要論述和重大論斷，豐富和發(fā)展了中國特色社會(huì)主義憲法理論，深刻闡述了在我國現(xiàn)階段為什么要全面實(shí)施憲法、怎樣全面實(shí)施憲法等一系列根本性問題，科學(xué)論證了憲法實(shí)施主體、實(shí)施方式，以及保障憲法全面實(shí)施的制度體系建設(shè)等重大問題，是新時(shí)代新征程上全面貫徹實(shí)施憲法、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的科學(xué)指引和根本遵循。
為什么要全面實(shí)施憲法。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)依憲治國、依憲執(zhí)政提出新的更高要求，全面貫徹實(shí)施憲法成為建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記在回顧新中國成立以來我國憲法制度和憲法實(shí)施的發(fā)展歷程后指出，“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會(huì)遭受挫折”。在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行四十周年之際，習(xí)近平總書記發(fā)表署名文章指出，“制定和實(shí)施憲法，是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志，是人類社會(huì)走向現(xiàn)代化的重要支撐”，“只有堅(jiān)持憲法的國家根本法地位，堅(jiān)決維護(hù)和貫徹憲法規(guī)定、原則、精神，才能保證國家統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一”。[2]這些重要論述和重大論斷，深刻揭示為什么要全面實(shí)施憲法，充分論證全面實(shí)施憲法對(duì)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。
怎樣全面實(shí)施憲法。習(xí)近平總書記在系列重要論述中，從不同維度系統(tǒng)闡述由誰來實(shí)施憲法、如何實(shí)施憲法等問題，準(zhǔn)確揭示怎樣全面實(shí)施憲法。其中，關(guān)于由誰來實(shí)施憲法，即憲法實(shí)施的主體。習(xí)近平總書記指出，“憲法是國家的根本法，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力”。因此，全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。[3]習(xí)近平總書記關(guān)于憲法實(shí)施主體的重大論斷，準(zhǔn)確反映我國憲法實(shí)施主體的普遍性、多樣性特征，以及我國與西方國家憲法實(shí)施制度的重大區(qū)別。對(duì)于不同的憲法實(shí)施主體如何在各自職責(zé)范圍內(nèi)推動(dòng)和保證憲法實(shí)施，習(xí)近平總書記在不同場(chǎng)合有過多次闡述，如關(guān)于黨在憲法實(shí)施中的地位和作用，習(xí)近平總書記指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律”，[4]“黨首先要帶頭尊崇和執(zhí)行憲法”；[5]關(guān)于各國家機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)施憲法中的地位和作用，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院都要嚴(yán)格依照憲法法律積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作”，[6]并進(jìn)一步指出，全國人大及其常委會(huì)要“完善憲法相關(guān)法律制度”“落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制”“加強(qiáng)對(duì)憲法法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查”，國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)“負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法和法律的重要職責(zé)，要規(guī)范政府行為，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，[7]各級(jí)國家工作人員要通過自己的努力為憲法法律實(shí)施作出貢獻(xiàn)，各級(jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須“帶頭尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運(yùn)用憲法”；[8]等等。這些重要論述立足中國特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐，科學(xué)揭示不同主體在我國憲法實(shí)施中的職責(zé)定位：中國共產(chǎn)黨是我國憲法實(shí)施的最高領(lǐng)導(dǎo)力量，全國各族人民是憲法實(shí)施的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，國家機(jī)關(guān)及其工作人員等是憲法實(shí)施的主要主體，全國人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是負(fù)有憲法實(shí)施特定職責(zé)的主體。[9]
此外，習(xí)近平總書記還在系列重要論述和重大論斷中全面闡釋我國憲法實(shí)施的豐富內(nèi)涵。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，憲法全面實(shí)施不僅包括憲法文本中的“憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神”得到全面貫徹實(shí)施，還包括“把憲法實(shí)施貫徹到統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的全部實(shí)踐中，貫徹到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領(lǐng)域各方面”。[10]
健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系。徒法不足以自行。習(xí)近平總書記高度重視保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制的建立與完善，并相繼于2018年1月在中國共產(chǎn)黨第十九屆二中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的重要講話、2020年11月在中央全面依法治國工作會(huì)議上的重要講話、2022年12月在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行四十周年之際發(fā)表的署名文章中提出，要“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。此外，在第十個(gè)國家憲法日到來之際，習(xí)近平總書記在就憲法工作所作的重要指示中進(jìn)一步提出，“要貫徹新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想”，“堅(jiān)持憲法實(shí)施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進(jìn)”，“不斷提高憲法實(shí)施和監(jiān)督水平”。
憲法實(shí)施與黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，是習(xí)近平法治思想中排在首位的重要內(nèi)容。關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與全面實(shí)施憲法的關(guān)系，習(xí)近平總書記指出，“我國憲法確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是我國憲法最顯著的特征，也是我國憲法得到全面貫徹實(shí)施的根本保證”。同時(shí)，在深刻總結(jié)新中國成立以來正反兩方面歷史經(jīng)驗(yàn)特別是“文化大革命”慘痛教訓(xùn)后，習(xí)近平總書記提出，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法，“黨首先要帶頭尊崇和執(zhí)行憲法”，“黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，“把貫徹憲法法律落實(shí)到各級(jí)黨委決策施策全過程”，“守住不與憲法法律相抵觸的底線”。[11]
習(xí)近平總書記還就加強(qiáng)憲法理論研究和宣傳教育，施行公職人員入職憲法宣誓，強(qiáng)化國家憲法日制度的功能，推動(dòng)憲法實(shí)施成為全體人民的自覺行動(dòng)等作出過系列重要指示批示。這些重要論述引領(lǐng)和推動(dòng)我國憲法實(shí)踐不斷創(chuàng)新發(fā)展，憲法相關(guān)制度體系不斷健全完善。
新時(shí)代我國憲法實(shí)施及相關(guān)制度建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把憲法實(shí)施擺在全面依法治國的突出位置，多次就憲法實(shí)施工作進(jìn)行具體部署，并采取系列有力舉措加強(qiáng)憲法實(shí)施，推動(dòng)我國憲法實(shí)施及相關(guān)制度建設(shè)取得重大成就。[12]
設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，強(qiáng)化憲法實(shí)施的組織保障。為弘揚(yáng)憲法精神，增強(qiáng)憲法意識(shí)，維護(hù)憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱黨的十九屆三中全會(huì)《決定》），將“全國人大法律委員會(huì)”更名為“全國人大憲法和法律委員會(huì)”。第十三屆全國人大第一次會(huì)議在對(duì)我國現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改時(shí)，將《中華人民共和國憲法》第七十條第一款中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”，通過修憲程序把黨的十九屆三中全會(huì)《決定》精神上升為憲法規(guī)定。在全國人大專門設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，這是新中國國家機(jī)構(gòu)組織建設(shè)史上的第一次，對(duì)我國憲法實(shí)施和發(fā)展具有重要意義。[13]
此后，2018年6月，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》明確憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加“推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳”等職責(zé)。同年10月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)同意，全國人大常委會(huì)辦公廳和機(jī)關(guān)黨組決定在全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)設(shè)立憲法室，為全國人大常委會(huì)、憲法和法律委員會(huì)履行憲法方面有關(guān)職責(zé)提供服務(wù)保障。[14]
健全完善憲法相關(guān)法律制度，通過立法實(shí)施憲法。作為憲法規(guī)定的國家立法機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)圍繞黨和國家中心工作，堅(jiān)持依憲立法，科學(xué)立法，推動(dòng)制定修改一批重要法律，不斷健全完善憲法相關(guān)法律制度。健全完善國家機(jī)構(gòu)組織相關(guān)法律制度：制定監(jiān)察法、監(jiān)察官法等，修改全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則等。落實(shí)憲法確立的重要制度：制定國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)法；制定國歌法，修改國旗法、國徽法；制定反外國制裁法、對(duì)外關(guān)系法、外國國家豁免法等。加快經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面立法，完善民生領(lǐng)域立法：制定電子商務(wù)法、民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、黃河保護(hù)法等，修改文物保護(hù)法、未成年人保護(hù)法、婦女權(quán)益保護(hù)法等。
對(duì)符合規(guī)定的服刑罪犯予以特赦，直接實(shí)施憲法。我國現(xiàn)行憲法對(duì)特赦制度，作了明確規(guī)定。進(jìn)入新時(shí)代以來，在紀(jì)念中國人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年和慶祝中華人民共和國成立70周年之際，全國人大常委會(huì)直接實(shí)施憲法關(guān)于特赦制度的規(guī)定，兩次通過特赦決定，國家主席習(xí)近平簽署發(fā)布特赦令，對(duì)符合規(guī)定的服刑罪犯予以特赦。這兩次特赦是新時(shí)代直接實(shí)施憲法的重要實(shí)踐，不僅落實(shí)“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)定，也承續(xù)中華文明“慎刑恤囚、明刑弼教”的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分彰顯依法治國理念和人道主義精神。
實(shí)行憲法宣誓制度，推動(dòng)憲法實(shí)施。建立和實(shí)行憲法宣誓制度，是黨的十八大以來我國推進(jìn)憲法實(shí)施的重大舉措。黨的十八屆四中全會(huì)決定建立憲法宣誓制度后，[15]2015年7月，《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定》出臺(tái)，通過立法方式確立憲法宣誓制度；2018年3月，第十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，“國家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓”，從而以國家根本法的形式將這一制度確立下來。在第十三屆全國人大第一次會(huì)議上，習(xí)近平主席進(jìn)行憲法宣誓，這是中華人民共和國第一位進(jìn)行憲法宣誓的國家領(lǐng)導(dǎo)人，意義重大、影響深遠(yuǎn)。同日，新當(dāng)選的全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國家副主席分別進(jìn)行憲法宣誓，之后，在本屆全國人大會(huì)議上新當(dāng)選的其他國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人也依法進(jìn)行憲法宣誓。國家領(lǐng)導(dǎo)人以及各部門各層級(jí)公職人員依法進(jìn)行憲法宣誓，對(duì)于增強(qiáng)國家工作人員模范遵守憲法法律、依憲依法履職的使命感和責(zé)任感，激勵(lì)和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，彰顯憲法權(quán)威，加強(qiáng)憲法實(shí)施具有重要意義。
落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，回應(yīng)涉憲問題的關(guān)切。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“健全憲法解釋程序機(jī)制”，2017年黨中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于健全憲法解釋工作程序的意見》，就憲法解釋工作提出明確要求、規(guī)定工作規(guī)范。[16]全國人大及其常委會(huì)貫徹落實(shí)黨中央決策，在制定和修改法律過程中，采用務(wù)實(shí)管用的方法，通過法律草案的說明、審議結(jié)果的報(bào)告、修改情況的匯報(bào)等方式，對(duì)涉及憲法理解和適用問題作出說明和回應(yīng)，對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定的含義提出解釋性研究意見，妥善解決憲法解釋的現(xiàn)實(shí)需求。例如，2024年在審議《中華人民共和國國務(wù)院組織法（修訂草案）》的過程中，有意見提出，修訂草案中的國務(wù)院組成人員包括“中國人民銀行行長(zhǎng)”，而我國憲法并未明確規(guī)定中國人民銀行行長(zhǎng)是國務(wù)院組成人員，建議對(duì)修訂草案有關(guān)內(nèi)容的合憲性問題進(jìn)行研究。對(duì)此，全國人大憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行研究后，在修改情況的匯報(bào)中作為一個(gè)專門問題進(jìn)行說明，提出“將中國人民銀行行長(zhǎng)包括在國務(wù)院組成人員范圍內(nèi)，符合實(shí)際，符合憲法的規(guī)定、原則和精神”。[17]
推進(jìn)合憲性審查和備案審查工作，加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督。自黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作”后，黨的十九屆二中、三中、四中全會(huì)，以及黨的二十大、二十屆三中全會(huì)上相繼就推進(jìn)合憲性審查、完善和加強(qiáng)備案審查工作等進(jìn)行部署，提出具體要求。全國人大及其常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系的決策部署，加強(qiáng)合憲性審查和備案審查工作，著力提升審查工作的能力水平。一方面，健全完善與審查工作相關(guān)的法律制度。其中，在《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問題的決定》中，明確全國人大憲法和法律委員會(huì)“推進(jìn)合憲性審查”的主體責(zé)任；在《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》中，規(guī)定法律案起草、審議過程中以及法規(guī)備案審查工作中的合憲性審查要求，明確合憲性審查的對(duì)象范疇；在《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》中，進(jìn)一步完善對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查的程序和要求。另一方面，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作和備案審查工作。自2018年以來，全國人大及其常委會(huì)對(duì)每一件提請(qǐng)審議的法律草案和決定決議草案都進(jìn)行合憲性審查，全國人大憲法和法律委員會(huì)按照職責(zé)要求，在召開全體會(huì)議審議法律案時(shí)，增加聽取關(guān)于合憲性涉憲性問題研究意見環(huán)節(jié)，依法對(duì)審議的法律草案進(jìn)行合憲性審查，[18]確保每一項(xiàng)立法都符合憲法精神；全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在開展備案審查工作時(shí)，堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，注重就法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神進(jìn)行審查，妥善處理涉及公民通信自由和通信秘密、民族地區(qū)推廣使用國家通用語言文字、強(qiáng)制親子鑒定等規(guī)范性文件的合憲性涉憲性問題，切實(shí)維護(hù)國家法治統(tǒng)一，維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。[19]
除上述憲法實(shí)踐和制度創(chuàng)新外，設(shè)立國家憲法日、施行憲法關(guān)于國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)制度、建立涉憲性問題的事先審查和咨詢機(jī)制、[20]運(yùn)用憲法精神凝聚立法共識(shí)、解決實(shí)踐中遇到的新情況新問題等，[21]都是新時(shí)代以來我國推動(dòng)憲法實(shí)施和相關(guān)制度建設(shè)的重大舉措。這些實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新在推動(dòng)我國憲法全面實(shí)施取得重大成就的同時(shí)，也為我國憲法全面實(shí)施不斷邁上新臺(tái)階打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
新征程上保證憲法全面實(shí)施的基本遵循和主要路徑
自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”以來，“憲法全面實(shí)施”與“保證憲法全面實(shí)施”成為新時(shí)代我國憲法實(shí)踐和相關(guān)制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威”“健全保證憲法全面實(shí)施制度體系”，既是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)相關(guān)精神和要求的承續(xù)和深化，又為新征程上進(jìn)一步健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制指明方向。
健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系，必須緊緊圍繞黨中央的決策部署，始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深刻領(lǐng)悟、充分運(yùn)用其中蘊(yùn)含的科學(xué)方法論。其中，憲法實(shí)施是法治中國建設(shè)系統(tǒng)工程中的核心內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)，保證憲法全面實(shí)施的制度體系既是中國特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，其本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、復(fù)雜完整的系統(tǒng)。這就要求在健全完善相關(guān)制度體系時(shí)，必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，運(yùn)用系統(tǒng)觀念和科學(xué)方法界定相關(guān)制度的定位、理順各制度之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好整體性架構(gòu)與具體制度的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)制度功能的有機(jī)整合。此外，進(jìn)入新時(shí)代以來，我國的憲法實(shí)施和相關(guān)制度建設(shè)已經(jīng)取得重大發(fā)展，在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)憲法全面實(shí)施、健全保證憲法實(shí)施的制度體系，需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，既要聚焦憲法實(shí)施中的深層次矛盾和關(guān)鍵性問題，以重大理論與實(shí)踐難題的突破、創(chuàng)新推動(dòng)制度體系的整體優(yōu)化，又要關(guān)注憲法實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)緊迫性、突出性問題以及新情況新問題，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，與時(shí)俱進(jìn)地完善和發(fā)展憲法相關(guān)制度，推動(dòng)憲法實(shí)施相關(guān)制度體系的科學(xué)性、有效性。
系統(tǒng)推進(jìn)憲法實(shí)施、憲法解釋和憲法監(jiān)督。憲法實(shí)施、憲法解釋和憲法監(jiān)督是憲法運(yùn)行體系中的核心環(huán)節(jié)，三者緊密聯(lián)系、相輔相成，共同推動(dòng)憲法從文本走向國家和社會(huì)生活的各方面、全過程，維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。其中，憲法實(shí)施是憲法解釋與憲法監(jiān)督的起始點(diǎn)和最終歸宿；憲法解釋作為連接憲法條文與現(xiàn)實(shí)生活的橋梁，是推動(dòng)憲法實(shí)施的關(guān)鍵手段，也是有效開展憲法監(jiān)督的重要路徑；憲法監(jiān)督則是憲法實(shí)施的有力保障。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)是唯一一個(gè)同時(shí)被賦予憲法實(shí)施、憲法解釋和憲法監(jiān)督職責(zé)的主體，在推動(dòng)憲法全面實(shí)施中具有至關(guān)重要的地位和作用。新時(shí)代以來，全國人大及其常委會(huì)按照黨中央的決策部署，積極履職擔(dān)當(dāng)，通過不斷完善憲法相關(guān)法律制度、推動(dòng)憲法直接實(shí)施、落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制、推進(jìn)合憲性審查工作、完善備案審查制度等方式，努力推動(dòng)和保障憲法規(guī)定、原則和精神得到全面貫徹實(shí)施。
需要特別指出的是，憲法解釋權(quán)作為全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職責(zé)，是推動(dòng)憲法實(shí)施、實(shí)現(xiàn)憲法穩(wěn)定性和適應(yīng)性相統(tǒng)一的重要制度安排。遺憾的是，截至目前，我國尚沒有正式的、單行的憲法解釋。[22]實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)主要通過“在制定和修改法律、出臺(tái)有關(guān)法律問題的決定和法律解釋，以及議案說明、審議結(jié)果的報(bào)告和修改情況的匯報(bào)等正式法律文件中對(duì)涉及憲法理解和適用問題作出說明和回應(yīng)，對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定的含義提出解釋性研究意見”等方式落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制。[23]上述做法雖然在一定程度上回應(yīng)憲法解釋的現(xiàn)實(shí)需求，但是其畢竟不同于嚴(yán)格意義上的憲法解釋，因而難以充分發(fā)揮憲法解釋的作用，無法有效實(shí)現(xiàn)憲法解釋應(yīng)有的功能。[24]因此，在新的歷史起點(diǎn)上，為保證憲法有效實(shí)施，必須健全憲法解釋的體制機(jī)制，切實(shí)保障全國人大及其常委會(huì)依法行使憲法解釋權(quán)，充分發(fā)揮全國人大憲法和法律委員會(huì)“推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋”的職能作用，明確憲法解釋的提議主體和啟動(dòng)事由，進(jìn)一步規(guī)范憲法解釋的啟動(dòng)程序、審議程序、表決程序以及解釋效力等，并適時(shí)啟動(dòng)憲法解釋。
統(tǒng)籌推進(jìn)憲法實(shí)施的制度體系建設(shè)。在我國，推進(jìn)憲法全面實(shí)施的制度體系建設(shè)，要在中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的總體布局中進(jìn)行謀劃，[25]形成保證憲法全面實(shí)施的制度合力。具體而言，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)以下制度建設(shè)：其一，持續(xù)完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加快形成保證憲法實(shí)施的完備法律規(guī)范體系。要結(jié)合我國法律體系的特點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等不同層次立法的制定和修改，落實(shí)憲法規(guī)定的各項(xiàng)基本制度，實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)治理的制度化、法制化，不斷增強(qiáng)法律規(guī)范體系的全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，保證憲法在各系統(tǒng)、各地區(qū)得到有效實(shí)施。在推動(dòng)各項(xiàng)立法的過程中，要堅(jiān)持憲法的核心地位功能，在立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)把好憲法關(guān)，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施。其二，落實(shí)主體責(zé)任，形成高效的憲法實(shí)施體系。根據(jù)我國憲法規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)、國務(wù)院及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，各政黨、社會(huì)團(tuán)體、國家工作人員尤其是作為關(guān)鍵少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部等是憲法實(shí)施的重要主體，這些單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)各司其職、各負(fù)其責(zé)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在全社會(huì)營造弘揚(yáng)憲法精神、維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的氛圍，推動(dòng)憲法實(shí)施成為全體人民的行動(dòng)自覺。其三，健全完善憲法監(jiān)督機(jī)制體制，構(gòu)建嚴(yán)密的憲法實(shí)施監(jiān)督體系。要把憲法實(shí)施監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，加強(qiáng)黨對(duì)憲法實(shí)施監(jiān)督工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)和完善合憲性審查和備案審查制度；加大對(duì)憲法實(shí)施主體履行職責(zé)情況的監(jiān)督，通過嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系，防范、查處、及時(shí)糾正不符合憲法規(guī)定、原則和精神的規(guī)范性文件與行為，維護(hù)國家法治統(tǒng)一，保證憲法全面實(shí)施。其四，加強(qiáng)憲法實(shí)施的制度性保障，構(gòu)建有力的憲法實(shí)施保障體系。憲法實(shí)施及其相關(guān)制度體系的完善，離不開政治、組織、隊(duì)伍、人才、科技、信息等方面的保障。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)為憲法實(shí)施提供政治保障和組織保障，是憲法全面實(shí)施的根本保證，因而必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)憲法實(shí)施工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。此外，要重視憲法實(shí)施的人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)和選拔一批具備高素質(zhì)和專業(yè)能力的憲法實(shí)施人才，為憲法實(shí)施提供有力的人才支撐。其五，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，保障憲法全面實(shí)施。作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是推動(dòng)憲法全面實(shí)施、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障。在新時(shí)代新征程上，要加快黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)，確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的同時(shí)，為我國憲法全面實(shí)施提供有力的制度保障。
建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度”，這是我國在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)憲法全面實(shí)施、維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的重要制度創(chuàng)新，也是中國特色憲法制度的重大完善和發(fā)展。實(shí)踐中，早在黨中央提出要“建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度”的工作要求之前，全國人大常委會(huì)及其有關(guān)部門已經(jīng)就憲法實(shí)施情況報(bào)告問題開展多層次、多維度的探索，主要包括：自2019年開始，全國人大常委會(huì)在每年的工作報(bào)告中將憲法實(shí)施情況作為獨(dú)立的一部分進(jìn)行報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容包括憲法相關(guān)法律制度完善、法律草案的合憲性審查和備案審查、重大事項(xiàng)決定、重大人事任免以及憲法理論研究和宣傳教育等；[26]自2017年開始，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)每年向全國人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，在備案審查過程中發(fā)現(xiàn)的合憲性涉憲性問題及其審查處置情況構(gòu)成報(bào)告的重要內(nèi)容；[27]自2023年開始，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室在全國人大機(jī)關(guān)刊物上發(fā)表關(guān)于憲法工作和憲法實(shí)施情況的年度報(bào)告或綜述，全面、系統(tǒng)地梳理總結(jié)全國人大及其常委會(huì)年度開展的憲法實(shí)施和監(jiān)督工作。[28]這些報(bào)告立足全國人大職責(zé)定位，從不同角度，全方位展示我國憲法實(shí)施、憲法解釋和憲法監(jiān)督工作開展情況、憲法相關(guān)制度體系建設(shè)和運(yùn)行情況以及憲法實(shí)施的重點(diǎn)與工作建議等，[29]為我國實(shí)行憲法實(shí)施情況報(bào)告制度積累了經(jīng)驗(yàn)。在新的歷史起點(diǎn)上建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，應(yīng)當(dāng)立足制度定位，結(jié)合我國憲法制度和憲法實(shí)踐的特點(diǎn)，科學(xué)界定報(bào)告的主體、接收?qǐng)?bào)告的主體，規(guī)范報(bào)告的內(nèi)容和形式、報(bào)告是否公開以及公開范圍，[30]合理設(shè)計(jì)報(bào)告的提交程序、審查和評(píng)估程序、對(duì)報(bào)告中所反映問題的改進(jìn)、糾正或追責(zé)機(jī)制等，充分發(fā)揮憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的檢測(cè)反饋、評(píng)價(jià)督促、制度調(diào)適、教育指引等作用。[31]
注釋
[1][4][7]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年12月5日，第2版。
[2][5][10][11]習(xí)近平：《譜寫新時(shí)代中國憲法實(shí)踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年12月20日，第1版。
[3][6][8]習(xí)近平：《論堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2024年，第115、165、114～115頁。
[9][22]武增主編：《輝煌四十年：現(xiàn)行憲法發(fā)展與實(shí)施報(bào)告》，北京：法律出版社，2023年，第569、621頁。
[12]楊振武：《貫徹習(xí)近平法治思想 推動(dòng)憲法全面實(shí)施》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年12月4日，第9版。
[13][17]信春鷹：《切實(shí)履行憲法法律賦予的職責(zé) 不斷提高憲法實(shí)施和監(jiān)督水平》，《民主與法治周刊》，2024年第38期。
[14]憲法室主要承擔(dān)推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等方面的具體工作。參見武增主編：《輝煌四十年：現(xiàn)行憲法發(fā)展與實(shí)施報(bào)告》，第600頁。
[15]黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓。”
[16]習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第206頁。
[18]信春鷹：《扎實(shí)推進(jìn)合憲性審查 努力開創(chuàng)憲法實(shí)施新境界》，《中國人大》，2023年第23期。
[19]參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)每年向全國人大常委會(huì)所作的備案審查工作情況報(bào)告。
[20]按照《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》的要求，除全國人大及其常委會(huì)自身制定法律、審議法律草案時(shí)要加強(qiáng)合憲性審查外，有關(guān)方面擬出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章、司法解釋和重大政策舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問題的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過全國人大常委會(huì)的合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神相符合。
[21]比如，在制定《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》時(shí)，關(guān)于如何界定“英雄烈士”，全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法序言和人民英雄紀(jì)念碑碑文精神確定了一個(gè)基本范圍，即近代以來，為國家、民族和人民作出重大犧牲和貢獻(xiàn)的英烈先驅(qū)和革命先行者，既包括個(gè)人也包括群體，既包括留有姓名的英雄烈士也包括無數(shù)未留下姓名的英雄烈士。參見武增主編：《輝煌四十年：現(xiàn)行憲法發(fā)展與實(shí)施報(bào)告》，第573頁。
[23]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《加強(qiáng)和創(chuàng)新新時(shí)代憲法實(shí)施工作 更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用》，《求是》，2023年第5期。
[24]韓大元：《健全保證憲法全面實(shí)施制度體系》，《中國法學(xué)》，2024年第5期。
[25]參見王旭：《健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系及其展開》，《法學(xué)家》，2023年第1期。
[26]2019年工作報(bào)告中第一部分是“深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，確保人大工作正確政治方向”，第二部分是“全面學(xué)習(xí)宣傳貫徹新修改的憲法，推動(dòng)憲法實(shí)施邁出新步伐”。自2020年開始，工作報(bào)告的第一部分均為憲法實(shí)施有關(guān)情況，其中，2020年為“一、確保憲法在治國理政各個(gè)方面得到全面實(shí)施”；2021年為“一、加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)國家法治統(tǒng)一”；2022年為“一、進(jìn)一步完善憲法相關(guān)法，維護(hù)憲法的最高法律地位、權(quán)威和效力”；2023年為“一、全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”；2024年為“一、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，提高憲法實(shí)施和監(jiān)督水平”；2025年為“一、加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”。參見全國人大常委會(huì)每年發(fā)布的“全國人大常委會(huì)工作報(bào)告”。
[27]比如，2021年的報(bào)告中提到，就民族自治地方民族教育條例等法規(guī)進(jìn)行合憲性審查；2023年報(bào)告中提到，就地方對(duì)涉罪人員近親屬教育、就業(yè)、社保等權(quán)利進(jìn)行限制等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查；2024年報(bào)告中提到，就地方政府規(guī)范性文件中對(duì)因犯罪受刑事處罰人員不得享受最低生活保障政策等規(guī)定進(jìn)行合憲性審查，并督促有關(guān)方面及時(shí)廢止；等等。
[28]參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)憲法室：《推動(dòng)新時(shí)代憲法制度和憲法實(shí)踐不斷取得新進(jìn)展新成效2024年全國人大及其常委會(huì)憲法工作和憲法實(shí)施情況綜述》，《中國人大》，2025年第7期；《2023年全國人大及其常委會(huì)加強(qiáng)和創(chuàng)新憲法實(shí)施情況報(bào)告》，《中國人大》，2024年第4期；《把憲法實(shí)施提高到新水平——2021年全國人大及其常委會(huì)加強(qiáng)和創(chuàng)新憲法實(shí)施工作情況》，《光明日?qǐng)?bào)》，2022年4月9日，第5版。
[29]參見沈春耀：《深化立法領(lǐng)域改革》，《〈中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2024年，第287頁。
[30]如有的學(xué)者提出憲法實(shí)施情況報(bào)告可以分為專項(xiàng)報(bào)告和以國家機(jī)關(guān)工作報(bào)告為載體的憲法實(shí)施情況報(bào)告。參見李云霖：《憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的理論闡釋和體系構(gòu)建》，《中國法學(xué)》，2025年第2期。
[31]參見李云霖：《憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的理論闡釋和體系構(gòu)建》，《中國法學(xué)》，2025年第2期；鄧世豹：《憲法實(shí)施情況報(bào)告制度：保證憲法全面實(shí)施的創(chuàng)新舉措》，《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2024年第6期。
Ensuring Full Implementation of the Constitution
by Improving Institutional System
Li Yuping
Abstract: The Constitution is a unity of the propositions of the Communist Party of China and the will of the people. It has the highest legal status, legal authority, and legal effect. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has placed the implementation of the Constitution in a prominent position, made specific arrangements, and taken a series of effective measures to strengthen the implementation of the Constitution, promoting major achievements in the implementation of the Constitution and the construction of related systems. To promote the implementation of the Constitution at a new historical starting point, it is necessary to closely focus on the decisions and arrangements made by the CPC Central Committee, always adhere to the guidance of the important expositions in Xi Jinping's Thought on the Rule of Law, uphold a systematic thinking and problem-oriented approach, insist on the joint promotion of the implementation, interpretation, and supervision of the Constitution, and accelerate the construction of a scientific, effective, and systematically completed institutional system including the reporting system on the implementation of the Constitution.
Keywords: Xi Jinping's Thought on the Rule of Law, implementation of the Constitution, institutional system
責(zé) 編∕肖晗題 美 編∕周群英
