⒉地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余缺分化，扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合模式，危及制度的可持續(xù)發(fā)展

在地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能封閉運(yùn)行而無法調(diào)劑使用；即使實(shí)現(xiàn)了“六統(tǒng)一”式的省級(jí)統(tǒng)籌，各省之間也無法調(diào)劑使用基金；結(jié)果只能是一些地區(qū)的基金結(jié)余不斷增加，另一些地區(qū)因收不抵支而致使財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加。如廣東省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余在2003年時(shí)為456.7億元，2008年達(dá)到1621億元，2012年增長到3636.6億元；而在全國對(duì)該制度的財(cái)政補(bǔ)貼在2003年是530億元，2008年為1437億元，2012年達(dá)到2648億元。它表明以廣東為代表的部分地區(qū)基金累計(jì)積累規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，而財(cái)政補(bǔ)貼的快速增長又表明部分地區(qū)基金缺口規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大。這種基金結(jié)余與財(cái)政補(bǔ)貼“雙增長”的畸形現(xiàn)象，造成了本來追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌基金在一部分地區(qū)大量結(jié)余，而應(yīng)當(dāng)實(shí)賬運(yùn)行的個(gè)人賬戶卻在另一些地方成為空賬，從而嚴(yán)重地扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。

圖1直觀地反映了地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下2011年全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)之間是結(jié)余與缺口并存的格局。其中，廣東的基金累計(jì)結(jié)余已逾3600億元，而黑龍江、遼寧的年度收支缺口卻分別達(dá)到了183億元、156億元。

從全國范圍看，當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收大于支，基金累計(jì)結(jié)余不斷增加是不爭的事實(shí)，如果是全國統(tǒng)籌的制度安排，財(cái)務(wù)狀況無疑是良好的（見圖2）。所謂的“缺口”其實(shí)是地區(qū)分割統(tǒng)籌造成的結(jié)構(gòu)性缺口，是不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法調(diào)劑使用的后果，從而是全國性制度安排淪為地方利益的結(jié)果。

只要地區(qū)分割統(tǒng)籌格局不改變，不同地區(qū)間的基金余缺就不可能調(diào)劑，呈現(xiàn)的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之內(nèi)，如果不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，亦必然出現(xiàn)不同地市間基金余缺并存現(xiàn)象。再以廣東為例，全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余逐年增長，2012年滾存結(jié)余達(dá)到3636.6億元，但因未實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支，不僅不同地區(qū)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然輕重不一，而且在一些地市的個(gè)人賬戶空賬亦達(dá)400億元，并有逐年增長之勢。

可見，當(dāng)前的所謂基金缺口與個(gè)人賬戶空賬問題，不過是這一制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下的必然結(jié)果，它嚴(yán)重地扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，也動(dòng)搖了這一制度的可持續(xù)性。如果不盡快改變這種狀況，社會(huì)統(tǒng)籌基金年度收支預(yù)算平衡、個(gè)人賬戶基金實(shí)賬積累并有償運(yùn)營、國家財(cái)政均衡負(fù)擔(dān)的目標(biāo)將無從實(shí)現(xiàn)，這一制度也就喪失了可持續(xù)性。而一旦實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會(huì)統(tǒng)籌基金便能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理，個(gè)人賬戶亦不會(huì)再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個(gè)人的責(zé)任邊界也就能夠清晰地界定了。因此，必須盡快通過實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌來改變不同地區(qū)基金余缺并存的畸形格局，讓這一制度真正運(yùn)行在符合制度客觀規(guī)律并最大程度地發(fā)揮統(tǒng)賬結(jié)合模式優(yōu)勢的軌道上。

⒊地區(qū)分割統(tǒng)籌直接放大了現(xiàn)行制度的問題，進(jìn)而成為阻礙實(shí)現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”目標(biāo)的根本原因

其一，只能維持虛高的名義繳費(fèi)率。由于不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法調(diào)劑使用，人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成的影響被放大，直接后果即是名義繳費(fèi)率過高（20%+8%），使部分企業(yè)和靈活就業(yè)者游離于制度之外。其二，地區(qū)收支缺口被無形放大。近年來一有收支缺口或空賬問題的討論就會(huì)引起人心惶惶，表明公眾會(huì)將局部地區(qū)的收支缺口理解為整個(gè)制度的收支缺口，進(jìn)而對(duì)制度喪失信心。其三，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。地區(qū)分割統(tǒng)籌使統(tǒng)賬結(jié)合模式在實(shí)際運(yùn)行中被扭曲為統(tǒng)籌賬戶結(jié)余與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，由于個(gè)人賬戶屬于參保者個(gè)人所有，造成參保人的恐慌心理，參保意愿由此下降。其四，導(dǎo)致了基金無法有效投資，貶值風(fēng)險(xiǎn)伴隨基金結(jié)余規(guī)模的增長而增長。在地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際上被分散在全國成百上千個(gè)統(tǒng)籌單位管理與使用，如果放開投資必定出現(xiàn)監(jiān)管失控的風(fēng)險(xiǎn)，這是1998年以前有過的深刻教訓(xùn)；如果繼續(xù)限定存入銀行或購買國債，貶值率約為2個(gè)百分點(diǎn)，全國每年因此損失數(shù)以百億元計(jì)。其五，增加勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙與運(yùn)行成本。由于各地的實(shí)際繳費(fèi)率、個(gè)人賬戶規(guī)模都存在較大差異，勞動(dòng)力流動(dòng)便存在障礙，也給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)者辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)帶來了較大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。其六，不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，因?yàn)槁毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐提供的是不成熟甚至是負(fù)面的參照系。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實(shí)是現(xiàn)行制度諸種問題或矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)所在。

綜上所述，在漸進(jìn)改革的背景下，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局雖然有歷史的必然性與合理性，但發(fā)展至今，又確實(shí)構(gòu)成了這一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效應(yīng)的根本原因。因此，要從根本上矯治這些痼疾，只有加快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他各種措施均屬治標(biāo)之術(shù)，反而徒增成本。

　推進(jìn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的思考

前述分析已經(jīng)表明，地區(qū)統(tǒng)籌分割對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、互濟(jì)性、流動(dòng)性與可持續(xù)性的危害極大，而治本之計(jì)只能是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。因此，2010年10月全國人大常委會(huì)通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、2011年中國共產(chǎn)黨“十八大”政治報(bào)告、中央政府有關(guān)社會(huì)保障的“十二五”規(guī)劃和深化收入分配制度改革的若干意見中，都明確提出要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。新一屆中央政府亦明確將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為2013年改革重點(diǎn)范疇，這表明全國統(tǒng)籌既是法定的目標(biāo)，也是黨和政府正在努力推進(jìn)的具體工作任務(wù)。需要指出的是，相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，是因?yàn)檫@一部分才是真正具有互濟(jì)性的公共基金，而個(gè)人賬戶基金在法理上屬于個(gè)人所有而非統(tǒng)籌對(duì)象，其需要明確的是針對(duì)所有者的收益回報(bào)。因此，深化我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵，是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“牛鼻子”，是盡快實(shí)現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌，而統(tǒng)籌層次升級(jí)的核心任務(wù)則是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。