“十四五”時期，農村人口向城鎮(zhèn)轉移的趨勢仍會繼續(xù)。各項公共政策要進一步“瞄準”流動變化的人口分布來動態(tài)匹配基本公共服務，在建設項目規(guī)劃、資金投入方向、轉移支付坐標、公共消費供給等方面做出相應調整。

黨的十九屆五中全會強調，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。這是以人民為中心的發(fā)展思想在推進城鎮(zhèn)化工作中的具體體現(xiàn)。

從我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化歷程來看，“人的城鎮(zhèn)化”明顯滯后于“土地的城鎮(zhèn)化”。“十四五”時期，農村人口向城鎮(zhèn)轉移的趨勢仍會繼續(xù)，這會對社會就業(yè)、城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃以及公共服務供給提出新的挑戰(zhàn)。這意味著各項公共政策要進一步“瞄準”流動變化的人口分布來動態(tài)匹配基本公共服務，在建設項目規(guī)劃、資金投入方向、轉移支付坐標、公共消費供給等方面做出相應調整。這好比從以往的“打靜靶”進一步轉向“打飛靶”，對政府治理能力和水平提出了新考驗。

一是堅持項目規(guī)劃“跟人走”原則，進一步優(yōu)化行政區(qū)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化的深入推進，會促進資金、產業(yè)、技術等要素跨區(qū)域自由流動，從而促使城市發(fā)展、人口分布出現(xiàn)動態(tài)化、結構性調整。若按照固化的行政區(qū)劃和戶籍人口來考慮區(qū)域功能規(guī)劃、社會基礎設施布局，很可能造成項目的供需錯位以及資金投入的低效。今后城鄉(xiāng)規(guī)劃和項目布局應充分考慮城鎮(zhèn)化趨勢中的產業(yè)集聚和人口分布的變化，優(yōu)化空間規(guī)劃，提升以中心城市、城市群和都市圈為主要空間形態(tài)的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。

二是堅持財政資金“跟人走”原則，進一步優(yōu)化財政支出結構，提高資金配置績效。以人為本的財政投入，最終目的是保障和改善民生，而不是簡單地“鋪攤子”、一味地上項目。財政支出結構的調整應基于人口結構、區(qū)域分布的變化，跟著“人”走。唯有如此，支出結構的優(yōu)化才有方向，預算績效才有了基礎。在財政資金預算分配過程中，無論是硬性的基建投資，還是軟性的社會投資，都應動態(tài)地綜合考慮投入的經濟、社會和生態(tài)效益，回應群眾的安居樂業(yè)需求和對美好生活的向往。

三是堅持轉移支付“跟人走”原則，進一步推進財政改革與社會改革的銜接融合。近年來，大量人口進入大中城市后，對當?shù)匦纬闪溯^大的綜合承載壓力，也間接導致了部分人口流出地的轉移支付資金或公共服務投入的邊際效率一定程度下降。因而，轉移支付應避免追求絕對化、短期化的“公平”，有必要調整轉移支付瞄準農村、中西部等特定地域的靜態(tài)傾斜，轉向基于人口流動的動態(tài)傾斜，讓轉移支付“跟人走”。比如，對承載一定規(guī)模人口凈流入的城鎮(zhèn)，可探索適度加大轉移支付力度，配以增加建設用地指標、推動重大項目規(guī)劃和聚集等扶持政策。

四是堅持公共消費“跟人走”原則，進一步強化人力資本積累和公共服務供給能力。各級政府應立足經濟社會發(fā)展長遠大局，使各類資金投入更好地與公共消費結合起來，適度擴大“人的全面發(fā)展”這一類消費性支出占比，并不斷提升公共服務供給的可及性、公平性和質量。比如，可重點加大基礎教育、基礎研究、職業(yè)教育、技能培訓、醫(yī)療服務等領域的公共消費投入力度，加大對留守兒童、農村地區(qū)學生等人群的營養(yǎng)和教育投入，給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、失業(yè)人群等必要的政策扶持。這樣不僅可更好地擴大社會總需求，還可進一步推進供給側結構性改革，加快城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展和經濟社會高質量發(fā)展。

（作者系中國財政科學研究院院長）