PPP應屬于民事合同而非行政合同
PPP的本質(zhì)是政府和社會資本合作,合作是其中的關鍵詞。
中國財政科學研究院院長劉尚希認為,政府和社會資本合作是一個治理問題,要抓住兩個關鍵詞,第一個是合作伙伴關系,第二個是公共服務。“既然是合作伙伴關系,就應當是一種平等的關系,不是命令與服從的關系。政府的身份首先是經(jīng)營主體,不應該是行政主體。如果以行政主體的身份和社會資本合作,那就不是平等的關系。”
劉尚希進一步解釋,回到立法上,如果政府按照行政主體的身份來進行合作,必然簽的是政府行政合同,在這種條件下,社會資本未來將會面臨極大的不確定性。
“我們習慣用行政手段推動經(jīng)濟建設,但在當下走向市場經(jīng)濟的背景來看,我們更加要強調(diào)平等的合作伙伴關系。轉到立法上,就應當強調(diào)PPP是一個民事合同,而不應當是行政合同。”劉尚希說。
“這里引發(fā)的另一個問題就是,政府和社會資本合作是不是政府特許經(jīng)營呢?顯然不是,因為政府特許經(jīng)營實際上還是一種行政許可,行政許可就是政府說了算。按照政府特許經(jīng)營所簽署的合同只能是行政合同。”劉尚希認為,政府特許經(jīng)營本質(zhì)是一種正面清單思維,與負面清單思維是不吻合的。政府特許經(jīng)營跟審批是相關聯(lián)的,這就要求必須從法律關系明確政府身份,要求政府站在公共利益立場上實行監(jiān)管。
北京大學經(jīng)濟學院院長孫祁祥
華夏幸?;鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰
中國華融資產(chǎn)管理公司副總裁王利華
創(chuàng)新推動PPP涉足新業(yè)態(tài):商業(yè)保險、產(chǎn)業(yè)新城
由于PPP模式有長達10~30年的合作期限,這對于尋找長期合適資金也并非易事,商業(yè)保險資金有著天然的優(yōu)勢。截至2017年7月份,中國的保險總資本已經(jīng)突破16萬億。如此龐大的資金規(guī)模迫切需要尋找適宜的產(chǎn)業(yè)和投資渠道來進行資產(chǎn)和負債的最佳匹配,而PPP正是產(chǎn)融結合的一個有效平臺。
北京大學經(jīng)濟學院院長孫祁祥表示,從商業(yè)保險資金負債期限長、規(guī)模大、安全性要求高的特性來看,它與PPP項目具有天然的契合性。首先,公共品投資領域的項目期限較長,而保險資金尤其是壽險資金屬于長期負債,保險資金一般需要投資長期限的項目,PPP模式的項目恰好適合。其次,保險資金,特別是壽險資金規(guī)模較大(我國保險資金中的82%來自壽險業(yè)),其資金來源具有穩(wěn)定性。因此,保險資金可以成為PPP項目可靠、穩(wěn)定的資金供應方。最后,保險資金的安全性要求很高,這與PPP項目的投資特征高度匹配。
華夏幸福作為民營企業(yè),正是抓住了PPP模式的發(fā)展機遇,創(chuàng)新打造了產(chǎn)業(yè)新城PPP模式。2016年年底華夏幸福市值達到千億規(guī)模,在國內(nèi)12個省市地區(qū)設了50多個產(chǎn)業(yè)新城PPP項目,同時,將這種模式推廣到“一帶一路”沿線國家。
對于產(chǎn)業(yè)新城PPP模式,華夏幸?;鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰表示,產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資是各級地方政府最頭疼的問題。華夏幸福針對縣域經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化,結合國際視角和全球技術為地方政府提供六大服務。
“六大服務的核心就是為了吸引產(chǎn)業(yè),包括規(guī)劃、設計、基礎設施建設、城市公共配套等。”張書峰說,通過六大服務為地方政府創(chuàng)造四大活力,即城市魅力、城市吸引力、城市競爭力、城市承載力。要打造這四大活力,產(chǎn)業(yè)聚集至關重要。華夏幸福的模式彌補了地方,尤其是發(fā)展中的縣城和新型城鎮(zhèn)化中缺資金、缺技術、缺人財?shù)亩贪澹艿搅烁鞯卣畾g迎。
張書峰特別強調(diào),六大服務不用花政府一分錢,都是由華夏幸福先行墊付。協(xié)議條款里規(guī)定,如果沒有實現(xiàn)新增財政收入,華夏幸福一分錢也不要,只要有了增量,才有服務的收入,對地方政府而言不會形成負債。
“華夏幸福的PPP模式所推行的六大服務,有嚴密的內(nèi)在邏輯,是典型的全生命周期PPP模式,為地方政府經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集提供了有力支持。”張書峰說。
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2017年第37期)